Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави. Конституція України передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо.

Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення. Нерідко внаслідок прийняття рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування порушуються права та охоронювані законом інтереси громадян, підприємств, установ і організацій.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку адміністративного судочинства.

Право на оскарження рішень органів місцевого самоврядування мають особи, щодо яких застосовано відповідне рішення, а також особи, які є суб’єктами правовідносин, де застосовуються прийняті органами місцевого самоврядування акти.

Практика засвідчує, що нерідко особи, які скаржаться до суду, і безпосередньо суди допускають помилки у визначенні підсудності спорів, де стороною є орган місцевого самоврядування, дії та рішення якого оскаржуються.

Як приклад слід вказати про відсутність на сьогодні єдиної судової практики у земельних спорах, пов’язаних, насамперед, із розпорядженням землями держави, територіальних громад, передачі таких земельних ділянок у власність і користування громадянам та юридичним особам, особливо якщо ці спори поєднані зі спорами про право власності (право користування) третіх осіб на такі земельні ділянки. Слід зазначити, що п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також відповідно до пунктів «а» – «г» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належать розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб’єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції (нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу).

Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України № 10-рп/2010 від 1 квітня 2010 року у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, п. 1ч. 1 ст. 17 КАС України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

Разом з тим ст.ст. 1, 12 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що земельні спори за участю суб’єктів господарювання, у тому числі стосовно продажу, передачі в користування публічних земельних ділянок, крім спорів, які належать до юрисдикції адміністративних судів, підвідомчі господарським судам.

Необхідно констатувати, що Господарський кодекс України регулює господарські відносини, які виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб’єктами господарювання, а також між цими суб’єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

Слід зазначити, що з урахуванням норм ст. 2 Господарського кодексу йдеться про учасників, які наділені господарською компетенцією. У ст. 4 ГК містяться норми, які визначають розмежування відносин у сфері господарювання з іншими видами відносин за участі суб’єктів господарювання, де орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб’єктом, наділеним господарською компетенцією і безпосередньо не здійснює організаційно-господарські повноваження щодо суб’єкта господарювання. Це кореспондується з ч. 1 ст. 8 Господарського кодексу України, відповідно до положень якої держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб’єктами господарювання.

Тобто законодавство України чітко розмежовує господарські відносини, у межах яких реалізується господарська компетенція, та владні управлінські функції.

Водночас главою 2 Цивільного процесуального кодексу України (ст.ст. 12, 16) визначено, що до кола справ цивільної юрисдикції віднесені, зокрема, справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Юрисдикційні колізії між цивільним та адміністративним судочинством виникають, насамперед, через те, що публічно-правові утворення (держава, органи місцевого самоврядування) можуть бути як суб’єктами приватних правовідносин, так і суб’єктами публічних правовідносин. Причому статус державних чи місцевих органів влади визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового значення ( цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.

Але в межах теми, яка нами аналізується, слід зазначити, що оскарження актів та рішень органу місцевого самоврядування як суб’єкта владних повноважень здійснюється в порядку адміністративного судочинства.

Головною ознакою публічно-правових спорів є участь у них хоча б однієї із сторін суб’єкта владних повноважень.

Необхідною ознакою суб’єкта владних повноважень є здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб’єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.

Стаття 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначає юрисдикцію адміністративних судів, яка охоплює:

– спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії, дій чи бездіяльності;

– спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

– спори між суб’єктом владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

– спори за зверненням суб’єктів владних повноважень у випадках, встановлених законом;

– спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Проте слід зазначити, що громадянин може звертатись до місцевого загального суду як до адміністративного суду (з адміністративним позовом), якщо відповідачем є орган, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, а також у випадку, коли мова йде про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Певна частина спорів, пов’язаних з оскарженням неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів, що мають владні повноваження, розглядаються судами загальної юрисдикції. Відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України суди загальної юрисдикції розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних чи оспорюваних цивільних прав, свобод чи інтересів, що виникають з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Отже, рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, що порушують цивільні, житлові, земельні, сімейні, трудові права особи, можуть бути оскаржені до судів загальної юрисдикції за правилами адміністративного судочинства.

У разі звернення до суду з метою оскарження неправомірного рішення, дії або бездіяльності органу владних повноважень необхідно правильно визначити характер спору та судовий орган, якому такий спір підвідомчий.

Правовою формою діяльності органів місцевого самоврядування є видання правових актів, яким притаманні певні властивості й вимоги. Надання актам органів місцевого самоврядування властивостей правових актів є однією з головних гарантій місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні – це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).

На сьогодні проблема полягає в тому, що правові акти індивідуальної дії, які були прийняті місцевою радою, на момент їх оскарження зазвичай вже виконані та відповідні правові наслідки прийняття таких рішень вже настали. Такими актами, наприклад, можуть бути рішення про призначення на посаду або звільнення з посади; рішення про надання дозволу на розробку проектів землеустрою тощо. Суттєвою характеристикою таких актів є те, що їхнє юридичне значення фактично вичерпується їх виконанням. Відповідно застосувати до таких актів процедуру скасування або визнання нечинними некоректно. Правильно було б одночасно з прийняттям рішення про визнання рішення місцевої ради протиправним приймати рішення про поворот його виконання із зазначенням відповідного способу виконання. Але у цьому випадку суттєві складнощі виникають стосовно визначення способу виконання.

Також труднощі можуть виникнути у випадках, коли адміністративний суд приймає рішення про поворот виконання тих рішень органів місцевого самоврядування, які є підставою для виникнення цивільно-правових відносин. Як приклад можна навести прийняття місцевою радою рішення про надання в оренду земельної ділянки, за яким слідує укладення договору оренди відповідної земельної ділянки. Якщо рішення місцевої ради про надання земельної ділянки в оренду визнається адміністративним судом протиправним і необхідно забезпечити поворот виконання такого рішення, то відповідно і договір оренди повинен визнаватися недійсним.

Безумовно, для випадків визнання рішень органів місцевого самоврядування протиправними необхідно передбачати законодавчі механізми відновлення порушеного такими рішеннями порядку та права.

Необхідно передбачити норми, відповідно до яких, у разі визнання рішення органу місцевого самоврядування неправомірним, втрачають чинність акти, прийняті на підставі такого рішення, а всі вчинені на підставі такого рішення правочини визнаються недійсними (інститут адміністративного відновлення). Але слід звернути увагу на наслідки його застосування, особливо це стосується випадків, коли поворот виконання рішення із застосуванням адміністративної реституції тягне за собою нанесення шкоди фізичним або юридичним особам. Така ситуація може скластися за умов, якщо особою понесені певні витрати (сплата обов’язкових платежів, проведення необхідних експертиз тощо).

У разі визнання відповідного рішення місцевої ради неправомірним, на підставі статті 1173 Цивільного кодексу України, відповідна шкода повинна відшкодовуватися органом місцевого самоврядування.

Щодо оскарження нормативних актів, то практика правового регулювання є більш-менш усталеною, а щодо оскарження та припинення дії індивідуальних актів – це залишається проблемним питанням правозастосування. Наприклад; вилучати земельну ділянку необхідно шляхом прийняття відповідного рішення, а не у спосіб скасування рішення про виділення цієї земельної ділянки.

Аналіз законодавства щодо оскарження рішень дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування засвідчує про таке: законодавство певною мірою не враховує особливостей функціонування та способів прийняття рішень органами місцевого самоврядування; для правової держави є обов’язковим поряд з іншим детальне врегулювання відносин щодо прийняття та дії правових актів (на сьогодні у Верховній Раді України все ще у роботі законопроект «Про нормативно-правові акти»). Основним завданням залишається забезпечення безумовного виконання прийнятих судами в порядку адміністративного судочинства рішень стосовно неправомірності рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування. Для успішного вирішення комплексу питань, які виникають у зв’язку з цим, обов’язковим варто визнавати участь правників, надання ними відповідної правової допомоги, яку, зокрема, ефективно забезпечать фахівці Європейської правничої компанії.

Генеральний директор Європейської правничої компанії, кандидат юридичних наук П. П. Богуцький

Старший юрист Європейської правничої компанії І. В. Лобер