Законодавство України визначає діяльність уповноважених органів державного нагляду (контролю), як надзвичайно важливу і безумовно суспільно пріоритетну функцію держави, що має забезпечити встановлені Конституцією України права та інтереси особи, суспільства і держави шляхом ефективного запобігання, своєчасного виявлення та оперативного усунення порушень вимог законодавства всіма суб’єктами господарювання.
Відповідно до Закону України, «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», державний нагляд (контроль) – «діяльність уповноважених законом органів державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Ці положення закону чітко розмежовують соціальні пріоритети суспільства та бізнес – інтереси суб’єктів господарювання і визнають вищим пріоритетом суспільний інтерес, зокрема – забезпечення належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня безпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Це жодним чином не може тлумачитись як негативне ставлення держави до перспектив розвитку бізнесу, який є основою економічного і соціального благополуччя України, однак, забезпечує досягнення такого благополуччя не за рахунок ущемлення прав та інтересів особи. Адже такі пріоритети безпосередньо витікають з конституційних положень пріоритету прав людини і громадянина та обов’язку держави щодо його утвердження і забезпечення.
Для реалізації пріоритетності прав людини і громадянина при здійсненні господарської діяльності суб’єктами господарювання та при перевірках суб’єктів господарювання органами державного нагляду (контролю) у ст.3 зазначеного вище Закону встановлені принципи здійснення державного нагляду (контролю):
пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров’я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності;
підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади;
рівності прав і законних інтересів усіх суб’єктів господарювання;
гарантування прав суб’єкту господарювання;
об’єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю);
наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного нагляду (контролю);
відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю);
неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю);
невтручання органу державного нагляду (контролю) у статутну діяльність суб’єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону;
відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб’єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства;
дотримання умов міжнародних договорів України;
незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об’єднань громадян;
наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади.
Всі ці принципи не можуть бути зведені до виключно загальних декларацій. Вони лежать в основі функції державного нагляду (контролю) і обумовлені сутністю поняття правової держави, високу мету створення якої задекларувала Україна. Повною мірою вказані вимоги відносяться до діяльності уповноважених органів державного нагляду у галузі охорони праці.
Постановою Кабінету Міністрів від 10 вересня 2014 р. №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» створено Державну службу України з питань праці.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 затверджено Положення про Державну службу України з питань праці ( Держпраці України ), відповідно до якої на новостворену службу покладаються функції з реалізації державної політики, які виконували раніше Державна інспекція України з питань праці та Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки, крім функцій з реалізації державної політики у сфері охорони надр, а також функції з реалізації державної політики у сфері гігієни праці, щодо здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників, які раніше виконувала Держсанепідемслужба.
Відповідно до затвердженого Положення, Держпраці України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через Міністра соціальної політики.
Наразі проходить завершальна стадія процесу реорганізації органів державного нагляду (контролю) у галузі трудового законодавства та охорони праці.
Ця реорганізація відбувається в період дії довготривалого мораторію на перевірки, який продовжиться на 2016 рік.
Так пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71-VIII, встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб – підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб’єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
Таким чином, приблизно для 80% підприємств та 99% підприємців мораторій продовжується.
Однак, за повідомленнями засобів масової інформації, навіть поверхневе знайомство з графіками перевірок підприємств на 3-й квартал 2015 року дає всі підстави вважати, що при складанні графіків обсяг доходів підприємств не враховувався.
То що ж робити тим підприємствам, дохід яких за 2014 рік не перевищив 20 млн.грн., але які отримали повідомлення про перевірки, чи знайшли себе у відповідних графіках перевірок?
Таку ситуацію можна вирішити, проінформувавши контролюючий орган про те, що підприємство потрапляє під дію мораторію, та надати відповідні документальні підтвердження. У якості підтвердження обсягу доходу доцільно надати органу державного нагляду (контролю) копію річної декларації з відміткою податкової чи інший документ, завірений податковим органом.
Якщо ж повідомити контролерів заздалегідь не вбачається можливим, то можна скласти акт відмови від перевірки на підставі факту дії мораторію на перевірки, та відповідних доказів того, що дохід підприємства не перевищує 20 млн. грн.
В перехідний період новостворена державна наглядово-контрольна служба Держпраці здійснює більшою мірою інформаційно-роз’яснювальну роботу та профілактичні заходи
з попередження правопорушень суб’єктами господарювання у сфері своєї компетенції.
Які ж повноваження Держпраці щодо правових підстав проведення перевірок будуть актуальними для підприємств, організацій та установ і фізичних осіб-підприємців при застосуванні у повному обсязі функції державного нагляду (контролю) органами Держпраці?
Органи державної влади та їх територіальні структурні підрозділи при здійсненні своїх повноважень перебувають із суб’єктами господарювання, юридичними та фізичними особами у адміністративних правовідносинах. При здійсненні своїх повноважень вони зобов’язані діяти виключно у відповідності до вимог ст. 19 Конституції України, яка встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади проведення перевірок органами Держпраці України (а отже – їх правові підстави, межі повноважень посадових осіб, порядок проведення і документального оформлення) регламентовані нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V далі – Закон № 877-V).
Відсутність, або неточність чи неповнота хоча б однієї з визначених цим Законом умов проведення перевірки матиме наслідком відсутність належних правових підстав для проведення перевірки.
Відповідно до ст. 5 Закону орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення інформації в мережі Інтернет у порядку, визначеному законодавством.
Станом на даний час в мережі Інтернет така інформація по Львівській області відсутня, що обумовлене як триваючим мораторієм на проведення перевірок, так і фактом триваючої реорганізації органів державного нагляду (контролю).
А отже, навіть за можливої умови припинення дії мораторію на перевірки, за відсутності розміщеної в мережі Інтернет інформації щодо періодичності проведення планових заходів, такі заходи можуть бути оскаржені, а державні інспектори – не допущені суб’єктами господарювання для проведення перевірки.
Практично мораторій обумовив зведення діяльності зазначених територіальних органів Держпраці України до виключно попереджувальних та інформаційних заходів. Тим самим наглядова функція держави, як гарантія забезпечення прав працівників на безпечні
і нешкідливі умови праці наразі фактично залишилась декларативною.
Покладатися у питаннях збереження життя та здоров’я працівників виключно на законослухняність роботодавців держава не уповноважена Основним Законом – Конституцією України і міжнародними зобов’язаннями, взятими на себе з підписанням міжнародних конвенцій у галузі праці та охорони праці.
Закон встановлює вимоги до здійснення державного нагляду (контролю). Так, планові та позапланові заходи мають здійснюватися у робочий час суб’єкта господарювання, встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку (ст.4 Закону). Планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому ( ст..5 Закону).
Отже, «піврічні» плани, а також затверджені після встановленого терміну річні
і квартальні плани, або плани, що затверджені не уповноваженою особою, не мають вважатися належною правовою підставою для перевірки.
Наприклад, план, затверджений першим заступником, чи заступником керівника органу державного нагляду за відсутності наказу про покладення на нього тимчасового виконання обов’язків керівника на дату затвердження не має правової підстави. Оскільки реквізит затвердження має містити зазначення посади – «начальник Головного управління Держпраці у Львівській області» чи «т.в.о. начальника Головного управління Держпраці у Львівській області», а не «Перший заступник» чи «Заступник»).
Закон передбачає чіткий правовий порядок здійснення планових перевірок суб’єктів господарювання. Зокрема, органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб’єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім’я та по батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).
Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання під розписку.
Суб’єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу. Строк здійснення планового заходу не може перевищувати п’ятнадцяти робочих днів, а для суб’єктів малого підприємництва – п’яти робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.
Чимало питань виникає при здійсненні позапланових перевірок. Саме такі перевірки часто мають наслідком недопущення державного інспектора на підприємство чи виробничий об’єкт, або на оскарження результатів перевірки до різного роду інстанцій чи до суду.
Закон чітко врегулював випадки та порядок проведення позапланових перевірок. Підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб’єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання; перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб’єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення (ст.6 Закону).
Отже, норма про обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб’єктом господарювання її законних прав унеможливила звернення третіх осіб (за винятком, якщо такі звертаються в інтересах заявника за його довіреністю) про порушення, що стосуються не їх особисто, і які не віднесені до прав, передбачених Законом.
Окрім того, цією нормою також унеможливлені звернення з проханням провести позапланову перевірку «для виявлення фактів порушень», що часто мало місце в діяльності органів державного нагляду у випадку різного роду особистих конфліктів заявника
із суб’єктами господарювання, чи взагалі – спроб перешкоджання бізнесу через адміністративний тиск на бізнес органами державного нагляду (контролю).
Відповідно до цієї норми, факти порушень повинні реально мати місце (як подія правопорушення) і передбачати реальну шкоду, або реальну загрозу настання такої шкоди у випадку не вжиття відповідних державно-владних заходів до порушника.
Тобто, факт порушення роботодавцем вимог законодавства про охорону праці має бути реальним, а не уявним для його застосування у якості правової підстави звернення із заявою про проведення позапланової перевірки.
У Законі також визначено інші правові підстави для проведення позапланової перевірки у межах їх вичерпного переліку. Такими правовими підставами є неподання у встановлений термін суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю суб’єкта господарювання.
Як бачимо, серед правових підстав проведення позапланової перевірки немає таких підстав, як судові ухвали, чи листи суду, або витяги з аудіо-запису розгляду справи.
Суд при розгляді адміністративних справ про відновлення зупинених робіт, експлуатації обладнання суб’єктами господарювання, тощо, що мало місце після рішення суду за позовом органів державного нагляду про застосування заходів реагування до суб’єктів господарювання, нерідко намагався спонукати позивача – орган державного нагляду до проведення позапланової перевірки суб’єкта господарювання на предмет достовірності наданої відповідачем інформації щодо повного усунення тих порушень, що стали підставою для рішення суду про застосування заходів реагування.
Однак судові рішення мають виконуватися в порядку, встановленому відповідним законом. А Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачає проводити позапланову перевірку за рішенням суду.
Стосовно такої підстави, як «перевірка інспектором виконання розпорядчих актів – приписів, розпоряджень, та інших актів», що нерідко пропонувалося окремими судами чи відповідачами, то приписи і розпорядження не є у переліку документів, визначених у ст. 4 цього Закону, які додаються органом державного нагляду до позовної заяви у якості доказу факту правопорушення. Таким є виключно Акт перевірки, який не віднесений до розпорядчих актів, оскільки не містить жодних розпорядчих рішень, а лише документально фіксує сам факт виявленого правопорушення та доведення його до суб’єкта господарювання.
Відповідно до Закону, під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених статтею 6 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України.
Суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.
Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів,
а щодо суб’єктів малого підприємництва – двох робочих днів, якщо інше не передбачено законом.
Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід та предмет перевірки.
На підставі наказу оформляється направлення на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім’я та по батькові) і засвідчується печаткою.
У направленні на проведення заходу зазначаються:
найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;
найменування суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім’я та по батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
місцезнаходження суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;
номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід;
перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім’я та по батькові;
дата початку та дата закінчення заходу;
тип заходу (плановий або позаплановий);
вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);
підстави для здійснення заходу;
предмет здійснення заходу;
інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Направлення є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов’язані пред’явити керівнику суб’єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб’єкту господарювання копію направлення.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без направлення на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб’єкта господарювання.
Суб’єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред’явили документів, передбачених цією статтею.
Повне і точне додержання всіма сторонами вимог законодавства України про порядок здійснення державного нагляду (контролю) буде надійною гарантією додержання прав та інтересів як суб’єктів господарювання, так і суспільства та держави, запорукою утвердження високих стандартів правової держави в Україні. У разі порушення вимог законодавства передбачено судовий захист, здійснення якого відноситься до сфери діяльності юридичних компаній, серед яких вигідно відрізняється Європейська правнича компанія, що має однією із спеціальних правових практик – захист суб’єктів господарювання від порушень під час перевірок наглядово-контролюючих органів.